政府管理职能交叉，与行业发展的匹配度亟待加强
现有法规和政策对再生资源管理部门职责界定模糊，表述空泛，没有明确的授权和追责条款。2007年5月1日起实施的《再生资源回收管理办法》涉及到回收、利用多个环节，城管、税收、环保等多方利益博弈，未形成有效合力。笔者希望能从顶层设计的角度解决这一问题，形成多部门职责分工明确、具体工作下沉到地方政府主管部门的协同机制，为再生资源的行业管理提供有效路径。
由于历史原因，我国再生资源行业的企业从业门槛低，人员整体素质不高，企业经营水平与其他行业有较大距离。近年来，虽然一些大型骨干企业装备技术水平逐年提高，但再生资源行业尚存在诸多技术瓶颈。特别是回收环节分拣粗放，缺少精细化分拣技术，加工利用环节机械化和自动化程度低，尤其缺乏处理规模大、经济效益好且具有带动效应的重大技术和装备[8]。
“无废城市”再生资源绿色回收利用体系构建的建议指导思想
再生资源回收行业的形象与回收利用效果，是建设“无废城市”当中最重要的一张名片，是广大市民体验“无废城市”建设成果中获得感、体验感与成就感最直接的一部分。建立“无废城市”的过程中，总体思想是要进一步明确再生资源行业服务于城市废弃物减量化、资源化的功能定位，将其纳入城市综合管理配套体系。按照“疏堵结合”的思路，扭转“管拆不管建”的局面，行业形象要与现代化城市管理相协调匹配，由自发、随意、无序向管控、美观、有序转变。具体工作思路：各类法律、法规、条例是构建城市绿色回收利用体系的基石，要进一步加强顶层设计；再生资源体系、规划、标准是建城市绿色回收利用体系的关键，以系统化的思维抓住关键点，进一步增强商务、城管、环保等部门的政策与管理协同；税务、环保（生活源危废）、设施共建等难点的化解是重要突破口，要找准问题，化解难点。
“无废城市”再生资源绿色回收利用体系建设应在一整套科学合理的评价指标内进行。笔者认为，再生资源绿色回收利用体系一级指标应达到：规范化再生资源回收站点全面覆盖，分拣中心满足功能需求并合理布局，资源利用企业进入园区发展，再生资源主要品种回收率达到85%以上，低值再生资源得到有效回收，回收人员100%纳入规范化管理，100%的社区设立规范回收点或实现流动回收功能的覆盖，100%的再生资源进行规范化交易和集中处理，全面减少二次污染，包括铅酸蓄电池在内的危险废弃物得到规范化回收（生活源危险废弃物可以豁免除外）。对于生活垃圾回收利用率、再生资源回收量增长率、主要废弃产品回收利用量增长率、建筑垃圾综合利用率、餐厨垃圾回收利用增长率、农业废弃物收储运体系覆盖率、农药包装废弃物回收处置率、秸秆综合利用率、地膜回收率等要建立比较完整的统计指标体系。
在上述指标下，应进行下一级指标设置，具体内容包括：回收站点、中转站、分拣中心、加工利用园区的设施设备达标（包括数量、负荷、能效等）；以上经营场所纳入城市发展规划；从业人员规范准入及管理；经营模式依法合规；废电子电器产品、报废汽车回收处置、废钢铁加工配送中心等按相应的管理条例规范执行；对废弃大件家具、园林废弃物、废玻璃等其它低值可回收物回收应出台相应的政策；危险废弃物等特殊领域合法依规；再生金属、再生塑料、再生橡胶、建筑垃圾利用等资源化利用企业要达到国家主管部门的技术规范要求，试点城市要培养一批固体废物回收利用处置的骨干企业。
一是完善政策保障，包括：做好用地保障，研究探索将再生资源体系用地纳入城市建设用地规划，降低企业用地成本；减轻企业税收负担，探索以可追溯、可监测、可核查的再生资源信息管理平台数据作为回收企业的进项成本认定依据；解决运输车辆进城区难的问题。二是加强组织保障，组建再生资源回收管理办公室；各街道负责回收站点的选址、建设和监督管理；鼓励企业开展连锁经营。三是加大资金扶持，政府设立专项资金补贴低值再生资源收运；鼓励各类投资主体积极参与。四是提升管理能力，依托分拣中心建立再生资源回收利用管理平台，加强相关管理部门职能协同。五是严格环境保护，抓住再生资源回收、运输、分拣等关键环节，避免发生“二次污染”。六是鼓励公众参与，开展形式多样、内容丰富、直观便民的系列宣传，同时结合大型公益活动逐步培养公众参与的意识与能力。
回收体系各环节的“绿化”。再生资源回收利用体系由回收、分拣、利用三个环节构成，对应的设施为回收站点、中转站、分拣中心和资源循环利用基地/园区。整个回收体系的“绿化”应采取如下措施：
首先，在回收环节中，交投点的便民性与规范管理要紧密结合。为实现规范、环保管理，一方面，可以采取固定场所定点经营模式运营，可在原有的城市再生资源回收体系建设中留存的点位开展回收业务及管理，传统回收箱配合生活垃圾分类设置可回收箱体，智能回收箱/柜具有自动称重功能及先进的嵌入式信息处理模块，运用二维码、IC卡识别及GPRS远程通信等技术，实现再生资源智能称重回收；另一方面，可采取APP预约、电话预约、微信公众号预约回收等新型交投方式，解决超大城市因用地不足而带来的建点困难的问题，采用定时定车回收的方式进行回收，比如流动车辆+临时固定点位的回收方式，即在规定的交投点位规定停车点位、交投时间、交投方式及计量标准、环境卫生标准等。
其次，在回收环节中，在用地紧张的大城市，多数街道并没有设立再生资源转运中转站，只有依靠运货车来实现再生资源中转功能，有一些街道既没有设立中转站，也没有运货车，建议按照相应标准建立中转站，并纳入城市发展规划。
再次，在分拣环节中，在选址和设计上要考虑空间均衡，以尽量减少再生资源物流运输消耗，缓解交通压力；根据区域内再生资源回收量，结合现状设立对应的分拣中心；应设置功能完整的分拣加工中心，包括低值可回收物的分拣加工；分拣中心的设计、规划、建设应符合《建设项目环境保护管理条例》的要求，同步建设各项环保设施；拆解产生的危险废物应单独收集，贮存设施应符合《危险废物贮存污染控制标准》（GB 18597—2001）的要求，并交由有资质的企业处理；厂区面积等应符合《绿色再生资源分拣中心建设管理规范》（征求意见稿）[9]的标准。
最后，在加工利用环节重，应集中处理、处置各类再生资源，在实现资源化利用的同时，做到处理过程规范、环保，最大限度减轻对区域生态环境的影响。积极开展建设包括宣传教育、污水处理、园区环境监测、应急处置与生态防护等与再生资源园区或基地产业链布局相配套的项目，实现基地产业链整体功能的“绿化”提升。
鼓励新的再生资源交易模式。随着国家对生活垃圾分类的重视和“无废城市”建设的实施，“互联网+再生资源”即将迈进2.0时代，新的再生资源交易模式也应随之进步。一方面，要建立大数据信息收集平台，打造“互联网+物联网+线上交易+金融服务”平台，实现以电子商务为主导，配套线上银行结算、仓储、物流系统，为客户提供线上交易、金融服务，最终促进再生资源产业园区升级。另一方面，在传统的招标方式之外，要打造覆盖再生资源的更高效、阳光、专业的报废资产及生产过程中的下脚料处置平台，为再生资源交易拓宽渠道，提供更多选择，为优质再生资源重新赋能。
低值再生资源纳入正规管理。低值再生资源利润低、回收成本高，导致投售者和回收者收集、交售的积极性不高，仅靠市场自身很难对其发挥调节作用，应研究运用环境经济政策调控企业市场行为。根据当前广州、南京、杭州等城市的实践，若要解决低值再生资源回收难题，政府应将其纳入正规管理。一方面，可以根据当地实际情况，先将生活源的废玻璃、废弃大件家具、废旧纺织品三个品种进行管理，待时机成熟后再考虑纳入低值废塑料、软包装类废弃物，根据市场情况和管理需要，及时调整，动态管理。另一方面，政府可以通过政府采购的方式鼓励正规的企业参与到低值再生资源的回收过程，以更公平、透明的方式将管理和市场手段相结合。
创建“无废城市”是我国深化生态文明建设的一个重要创新举措。在创建“无废城市”过程中，相关指标的设定可适度超前，再生资源作为老百姓身边感知度与获得感最为强烈和直观的一项重要内容，一定要以崭新的形象、扎实的工作、实在的成果赢得广大群众的认可，相关创建工作才能不流于形式。只有如此，再生资源行业发展面临的难点与困境才能够得到突破，真正实现服务社会和改善环境的本质功能。
参考文献
[1]商务部, 国家发展改革委, 公安部. 《再生资源回收管理办法》[Z]. 2006.
[2]国务院办公厅. 《“无废城市”建设试点工作方案》[Z]. 2018.
[3]程会强. “无废城市”建设是循环经济发展的高级阶段[J]. 环境经济, 2019(5): 40-43.
[4]商务部. 《中国再生资源回收行业发展报告2018》[EB/OL]. http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180620/907221.shtml.
[5]张卉聪，潘永刚. 当达摩克利斯之剑刺向阿喀琉斯之踵——论固废进口新政下再生资源行业的转型升级[J]. 资源再生, 2017(12): 23-30.
[6]周汉城. 我国再生资源产业园区概况、面临的问题和发展趋势[J]. 再生资源与循环经济, 2016(5): 18-21.
[7]牛锋, 杜波, 杜涛. 试论再生资源回收利用行业标准发展之困[J]. 再生资源与循环经济, 2019(3): 14-16.
[8]周汉城, 潘永刚. 2018年再生资源行业发展概况及2019年发展形势[J]. 再生资源与循环经济, 2019(2): 32-35.
[9]中国再生资源回收利用协会. 《绿色再生资源分拣中心建设管理规范》（征求意见稿）[EB/OL]. 2018-10-17. http://ltfzs.mofcom.gov.cn/article/af/201810/20181002796278.shtml.
（潘永刚系中国再生资源回收利用协会副会长兼秘书长；张卉聪系中国再生资源回收利用协会政策研究室副主任）
来源：环境保护杂志2019第9期